Anfang Oktober 1762 berief Katharina die Große einen Rat ein, an dem der Generalprokurator des Senats, Alexander Glebow, Graf Grigori Orlow, Peter Panin und andere Berater teilnahmen. Der Rat erörterte die Probleme der Sicherheit des Landes und der Verteidigung seiner südlichen Grenzen gegen feindliche Überfälle von Nomadenstämmen aus den Grenzgebieten sowie die Einführung des wirtschaftlichen Umsatzes von leerstehendem, unkultiviertem Land in der Wolgaregion. Panin schlug vor, diese Ländereien mit Bauern aus europäischen Ländern zu besiedeln, in denen infolge des Siebenjährigen Krieges Hungersnot und Armut herrschten. Seine Idee fand Unterstützung und wurde gebilligt. Am 4. Dezember 1762 unterzeichnete Katharina ein Manifest: "Über die Zulassung der Ansiedlung von Ausländern (außer Juden) in Russland". Dieses Manifest wurde ins Deutsche, Französische, Schwedische und Niederländische übersetzt und sollte in den europäischen Ländern durch Zeitungen sowie durch Bekanntmachungen in den Kirchengemeinden verbreitet werden. Das Manifest sollte etwa 50.000 Kolonisten anlocken und etwa 10.000 Bauernhöfe in 104 Kolonien schaffen.
In den europäischen Ländern wurde das Manifest von den einfachen Menschen nicht verstanden. Es erklärte nicht, auf welcher Grundlage die Ansiedlung von Ausländern im Russischen Reich vorgeschlagen wurde. Diese Unzulänglichkeiten wurden der Kaiserin sowohl vom Botschafter in Holland, Alexander Woronzow, als auch vom Botschafter in Deutschland, Iwan Simolin, vorgetragen.
Katharina reagierte schnell auf diese Kommentare und unterzeichnete am 22. Juli 1763 ein neues Manifest. "Über die Rechte und Privilegien aller Ausländer, die nach Russland kommen, um sich in verschiedenen Provinzen ihrer Wahl niederzulassen". Darüber hinaus verpflichtete sich die Kaiserin, allen armen Kolonisten die Reisekosten zu zahlen und Unterhaltsbeihilfen zu gewähren. So konnte jeder Kolonist werden und nach Russland kommen. Am selben Tag wurde mit dem zweiten Gesetz das Amt für die Vormundschaft über Ausländer in St. Petersburg eingerichtet. Zu seinen Aufgaben gehörte die Betreuung ausländischer Siedler, und es war nur Katharina II. rechenschaftspflichtig. Graf Grigori Orlow wurde zum Präsidenten der Kanzlei ernannt.
Die konkrete Verteilung der Kolonisten in der Wolgaregion wurde dem Vertreter der Wolgakanzlei, Ivan Rais, und der Kanzlei der Woiwodschaft Saratow anvertraut.
Das Manifest "Über die Erlaubnis für alle nach Russland einreisenden Ausländer, sich in den von ihnen gewünschten Provinzen niederzulassen, und über die ihnen gewährten Rechte" hat in den zwei Jahren seit seiner Veröffentlichung nicht das erwartete Ergebnis gebracht. Bis zum Sommer 1765 wurden nur etwa 7000 Kolonisten ins Land geholt.
Im Frühsommer 1765 lud Katharina den Botschafter in Deutschland, Iwan Matwejewitsch Simolin, und den Botschafter in Holland, Alexander Romanowitsch Woronzow, zu einem Treffen nach St. Petersburg ein. Katharina drückte ihre Unzufriedenheit über die geringe Zahl der Siedler aus und bat die Botschafter, ihre Ideen für Maßnahmen zur Verstärkung der Propagandaarbeit und zur möglichen Erhöhung des Zustroms von Kolonisten an die Wolga zu präsentieren.
Woronzow schlug vor, seine guten europäischen Bekannten Cano de Beauregarde aus dem Elsass und seinen Freund Otto Friedrich von Monjou, sowie die Franzosen Leroy und Debaufet als Beschwörer in den Prozess der Anwerbung von Kolonisten einzubeziehen. Vor der Anwerbung von Kolonisten hatte das Büro des Grafen Orlov die Aufgabe, Verträge mit potentiellen Beschwörern abzuschließen, was es auch unverzüglich tat. Die Beschwörer wurden ermächtigt, Kolonisten zu rekrutieren und die damit verbundenen Finanzmittel für ihre künftigen Aktivitäten zu beschaffen.
Woronzow entwickelte ein Vertragsformular. Der Vertrag wurde formell zwischen dem Beschwörer als Vertreter von Katharina II. und dem Kolonisten geschlossen. Jeder Kolonist musste ihn lesen und, wenn er einverstanden war, unterschreiben. Einerseits verpflichtete sich das Russische Reich, vertreten durch Katharina, dem Kolonisten gegenüber, die folgenden Punkte des Vertrages zu erfüllen:
Der Kolonist verpflichtet sich im Gegenzug, während seines Aufenthaltes in Russland die folgenden Vertragsklauseln zu erfüllen:
Nach dieser "Vertragsform" war der Eigentümer der Kolonie der Anrufer. Dies war der Hauptunterschied zu den Kronkolonien (Staatskolonien). Darüber hinaus wurde auf Vorschlag der Franzosen de Boffe, de Terive und Precourt ein Vertragsentwurf vorgeschlagen, der nicht nur die Anwerbung und Entsendung von Kolonisten nach Russland, sondern auch die Organisation ihrer Ansiedlung in den Kolonien an der Wolga vorsah. Insgesamt konnten die Anwerber 14960 Personen anwerben, was der Hälfte aller in Russland ankommenden Kolonisten bzw. 56 % der in der Region Saratow angesiedelten Personen entsprach.
Simolin schlug vor, zwei oder drei zuverlässige, ehrliche Männer unter Eid einzustellen und sie als Kommissare mit der Anwerbung von Kolonisten zu beauftragen. Um die Kommissare noch mehr zu motivieren, schlug Simolin vor, ihnen einen Titel zu geben, der nicht niedriger als der eines Studienrates sein sollte, ihnen ein gutes Gehalt zu zahlen und sie für weitere diplomatische Arbeit im Dienste des russischen Reiches zu interessieren.
Die Vorschläge waren nicht schlecht und wurden von Katharina der Großen sofort gebilligt.
In den Staaten, in denen die lokalen Behörden die Anwerbung von Kolonisten nicht behinderten oder sie geduldig und neutral behandelten, war es möglich, Simonins Kommissare einzusetzen. In anderen Gebieten, in denen die Abwanderung von Bürgern nicht erwünscht oder verboten war, konnte man die Dienste privater Anwerber von Europäern in Anspruch nehmen und bei eventuellen Problemen alles auf diese schieben. Auf diese Weise war die russische Krone im Falle von Komplikationen bei der Agitation und Anwerbung von Kolonisten in Europa nicht direkt betroffen.
Simolin schlug der Kanzlei des Grafen Orlov vor, die Büros des Grafen Orloff in Ulm (Bezirk Schwaben) und Frankfurt am Main (Bezirk Oberrhein) als Kommissare einzusetzen, die unter seiner Aufsicht Kolonisten anwerben und nach Lübeck schicken sollten. Karl Friedrich Meixner, ein Augsburger, wurde zum Kommissar in Ulm ernannt. Von ihm ist keine Spur in der Geschichte geblieben.
Auf den Posten des Kommissars in Frankfurt berief Simolin Johann Fazius, den er seit langem aus seiner gemeinsamen Arbeit im Reichstag kannte. Johann Fazius hatte zuvor mehr als zehn Jahre bei den britischen diplomatischen Vertretern in München und Regensburg gearbeitet. Während seiner Tätigkeit in der Holstein-Gottorp-Kanzlei in Regensburg lief er Simolin häufig über den Weg und war mit ihm gut bekannt. Insgesamt entsandte Johann Fatsius 10148 deutsche Siedler nach Russland.
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